顶层设计 问题导向 谋划全面深化改革大文章

——交通运输部政策研究室主任李刚解读《改革意见》

　　交通运输部日前印发了《关于全面深化交通运输改革的意见》（简称《改革意见》），作为到2020年指导交通运输行业全面深化改革的纲领性文件。《改革意见》是如何诞生的？改革有哪些亮点？对服务群众、改善民生有何重要影响？

　　《改革意见》起草背景

　　交通运输转型发展，改革亟须顶层设计

　　交通运输业是国民经济的基础性、先导性、服务性行业，改革起步较早，正是改革加快了交通运输发展，释放了交通运输发展活力。党的十一届三中全会后，原交通部根据中央的部署要求，结合行业实际，响亮地提出“有路大家走车，有水大家行船”，全面放开搞活交通运输市场，极大地解放和发展了交通运输生产力。30多年来，我国交通运输实现了跨越式发展，高速铁路、高速公路、港口、机场等基础设施建设创造了多项世界第一。

　　然而，发展过程中的新问题也不断凸显，比如交通运输投融资体制改革、事权与支出责任划分、规范交通运输行政执法、收费公路发展等，这些问题都是行业发展面临的棘手和紧迫问题，到了不改革就难以为继的程度。而且，这些问题如果仅仅按照过去的办法，进行局部的、单一的改革或调整，很难取得突破，这就需要打好组合拳，全面系统地推进改革。

　　党的十八届三中全会掀起了全面深化改革的大潮，交通运输领域也迫切需要统筹谋划。2014年年初，交通运输部全面深化改革领导小组成立伊始，就决定在深入调查研究的基础上，制定全面深化交通运输改革的意见，推动改革在重要领域和关键环节向纵深发展，破解难题，清除藩篱，不断优化服务、改善民生，推进交通运输治理体系和治理能力现代化。

　　《改革意见》怎样炼成？

　　部领导带队下基层，改革综合问题调研组遍访53个市（县）、召开63次座谈会，收集意见建议2400多条

　　《改革意见》起草工作启动后，起草组没有急于动笔，而是先明确要以扎实深入的调查研究为基石，绝不“闭门造车”。2014年6月，交通运输部印发了全面深化交通运输改革调研推进工作方案，专门部署开展了23项改革调研，由部领导分别带队下基层，形成了一批质量高、共识广的调研成果，为起草《改革意见》打下了坚实基础。

　　为进一步起草好《改革意见》，部政策研究室专门成立了改革综合问题调研工作组，在浙江、辽宁、湖北、四川、深圳等地交通运输厅（委）和部规划研究院的共同参与下，实地走访了53个市（县），召开51次座谈会，并在全国范围开展网上问卷调查，收集问题660多项、建议2400多条，形成了改革综合问题调研总报告和6个分报告、1个研究报告，为起草《改革意见》提供了有力支撑。

　　《改革意见》初稿形成后，起草组广泛征求行业内外意见，多次召开部党组会议、部改革领导小组专题会议、改革办会议进行研究；先后12次召开行业内外专家和基层干部群众座谈会听取建议；反复征求部内各司局、部属各单位和各省（区、市）交通运输部门意见，收集了600余条修改建议。在一年一度的全国交通运输工作会议上，又专门增加半天时间研究讨论《改革意见》。为了一个文件，全国交通运输工作会拿出半天讨论，这是近十几年从未有过的，可见部党组对《改革意见》的重视程度。起草组认真研究各方意见并充分吸纳，大到文件框架，小至遣词用字，反复打磨，进行了数十次修改，《改革意见》最终于2014年12月30日正式印发。

　　《改革意见》框架如何构成？

　　11个部分，42条改革任务，150多项改革举措

　　《改革意见》几易其稿，整体框架和文字篇幅不断精简，剪除枝蔓后的框架勾画出一个比较清晰的轮廓，精练的语言突出了每一条 “干货”，保证了《改革意见》突出重点，易于理解。《改革意见》共11个部分、42条改革任务，可分解为150多项改革举措，以便分工落实。

　　在改革任务的选择上，起草组将交通运输未来发展最关键的问题——综合交通运输体制机制改革放在了首位。围绕党的十八届三中全会的核心问题“处理好政府和市场的关系”，提出了完善交通运输现代市场体系和转变政府职能的改革举措；围绕党的十八届四中全会的主题“依法治国”，提出了加快推进交通运输法治建设的改革举措。针对交通运输行业和社会各界反映强烈的突出问题，分别提出了交通运输投融资体制、公路管理体制、水路管理体制、现代运输服务体系等多方面的改革举措。在深化改革中兼顾行业可持续发展，提出了完善交通运输转型升级体制机制的改革举措。

　　虽然文字上不断提炼，但《改革意见》的起草始终坚持4个原则：一是坚持“全面系统”，全面落实中央深化改革的各项决策部署，确保交通运输改革不缺位、不漏项；二是坚持“问题导向”，提出改革任务时敢于直面问题，研究改革举措时注重针对问题，确保交通运输改革敢碰硬、不回避；三是坚持“主题主线”，紧扣科学发展这个主题，突出深化改革这条主线，针对制约交通运输转型升级的体制机制障碍，力求提出有交通特色、有创新突破、有试点典型的改革措施；四是坚持“顶层设计”，在充分吸收已有改革调研成果的基础上，努力做到向前展望、超前谋划，提出到2020年的改革任务和举措，增强改革的指导性和可操作性。

　　《改革意见》“亮”在哪？

　　直指改革关键，切中行业症结，回应群众呼声

　　破解交通难题，直面群众呼声，突破重点领域，在大交通、投融资体制机制、收费公路等领域改革实现重大突破，是此次《改革意见》的亮点。

　　完善综合交通运输体制机制

　　综合交通运输是交通运输行业未来的发展方向，当前我国综合交通运输体系建设的突出问题主要集中在体制机制方面，这也是我国交通运输可持续发展必须破解的关键问题。在体制方面，目前普遍反映国家层面大交通管理体制虽然已经建立，但工作机制尚未完全理顺；地方交通运输管理体制还存在职能分割、衔接不顺等问题，推进综合交通运输体系建设困难重重。为此，《改革意见》提出，要在国家层面推动出台加快综合交通运输发展的指导意见，在地方层面推动实现交通运输主管部门负责本区域内综合交通运输规划、建设、管理与服务，加快形成“大交通”管理体制和工作机制。在机制方面，综合交通运输规划编制机制的完善是难点。由于规划涉及多种运输方式、多个部门，必须统筹协调才能顺利编制。为此，《改革意见》提出，要加强不同运输方式的统筹规划，探索建立交通运输与国土、住建等部门之间多规衔接的规划编制机制。

　　完善交通运输现代市场体系

　　交通运输业是我国最早实行政企分开的行业之一，市场化程度相对较高，但是目前还存在行政干预较多、市场监管不到位、条块分割和地区封锁等问题，影响了行业资源优化配置和发展活力。党的十八届三中全会强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，建立完善现代市场体系、使市场在资源配置中起决定性作用是本次改革最重要的任务。为此，《改革意见》提出，完善市场规则，加快建立公平开放、统一透明的交通运输市场；注重发挥市场形成价格的作用，放开竞争性环节价格；完善交通运输市场信用体系，落实各领域守信激励和失信惩戒各项措施。同时积极推进公路养护、道路运输等重点领域市场化改革。

　　深化交通运输投融资体制改革

　　当前，资金仍是制约交通运输发展的重要瓶颈，随着国家财税体制改革的推进，交通运输部门在资金筹措、财税政策等方面面临着巨大挑战。党的十八届三中全会提出，推进财税体制改革主要包括3个方面：财政预算制度、税收制度、事权与支出责任相适应的财政体制。这三项制度与交通运输关系都很密切，也是基层关注的焦点。为此，《改革意见》提出，合理确定中央和地方交通运输事权范围，解决基层反映强烈的事权财权不匹配问题；完善社会资本参与交通建设机制，推广PPP等模式，推动地方建立支持交通运输发展的举债融资机制。其中，收费公路政策改革是解决公路发展融资问题的关键所在。为此，《改革意见》提出，按照“使用者付费、债务风险可控”等原则，加快推进《收费公路管理条例》修订，完善通行费率调整机制和信息公开制度，对收费公路实行分类管理。

　　完善现代运输服务体系

　　这是交通运输改革面临的一项重大而紧迫的任务，也是提升交通运输治理能力的重点内容。比如，城市拥堵是困扰各大城市居民出行的一大心病，改革与群众日常出行息息相关的公共交通体制机制是化解这一难题的重要突破口。为此，《改革意见》提出，探索公共交通引导城市发展模式，推动公共交通规划、建设、运营一体化管理，完善城市公共交通资源配置机制，使公共交通成为公众出行优选。又如，出租汽车行业多年来饱受诟病，相关问题在社会反映强烈，必须从市场化的角度进行改革。为此，《改革意见》提出，要科学定位出租汽车服务，完善运力投放机制，科学调节出租汽车总量，推进通过服务质量招投标等方式配置出租汽车的车辆经营权，加强对手机召车等新型服务模式的规范管理，推动出租汽车行业实行公司化、集约化经营和员工制管理。

　　完善交通运输转型升级体制机制

　　当前交通发展方式粗放、产业结构不合理、创新能力不强、管理理念滞后等问题突出，行业传统发展模式难以为继，必须通过深化改革，加快转型发展。2014年全国交通运输工作会议确定了“四个交通”的发展方向，其中智慧交通、绿色交通、平安交通相关的体制机制改革都是支持交通运输转型升级、保障交通运输可持续发展的重头戏。为此，《改革意见》提出，完善智慧交通体制机制，推动交通运输行业数据的开放共享和安全应用，实现ETC、公共交通一卡通等全国联网，完善交通运输科技创新体制机制，推进新一代互联网、物联网、大数据、“北斗”卫星导航等技术装备在交通运输领域的应用；完善绿色交通体制机制，研究制定绿色交通发展框架和评价指标体系，引导社会各方共同推进绿色交通发展，大力倡导绿色出行；完善平安交通体制机制，科学界定交通运输管理部门与其他安全监管部门的责任界限，健全交通运输安全生产责任体系、隐患排查治理体系、安全风险防控体系。